法治日報記者 陳磊

近年來，一些地方未經相關部門許可私設“景點”，違規(guī)為游客提供游覽服務、違規(guī)開展旅游經營活動，人民群眾反映強烈。

(資料圖片)

文化和旅游部近日印發(fā)通知，要求各地今年9月至11月開展私設“景點”問題專項整治工作。

私設“景點”為何存在？如何從根源上依法整治私設“景點”？圍繞這些問題，《法治日報》記者近日采訪了中國社科院法學研究所研究員支振鋒，北京市律師協(xié)會文旅專業(yè)委員會副主任、北京德和衡律師事務所高級合伙人馬麗紅。

對話

記者：您認為文化和旅游部開展私設“景點”問題專項整治工作的原因是什么？

支振鋒：根據(jù)旅游法規(guī)定，旅游發(fā)展規(guī)劃應當包括旅游業(yè)發(fā)展的總體要求和發(fā)展目標，旅游資源保護和利用的要求和措施。私設“景點”沒有考慮土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，不一定符合資源、生態(tài)保護和文物安全等要求，特別是建設旅游設施、接待眾多游客、提供旅游服務，甚至可能會破壞資源、生態(tài)保護和文物安全，違反旅游法、環(huán)境保護法等法律法規(guī)。

同時，正規(guī)景區(qū)開放應當有必要的旅游配套服務和輔助設施、有必要的安全設施及制度、有必要的環(huán)境保護設施和生態(tài)保護措施等，然后才能經價格部門審批后進行收費，這是一種規(guī)范的旅游市場秩序。而私設“景點”可能并不具備正規(guī)景區(qū)的這些條件，或因為提供的旅游服務不規(guī)范引發(fā)糾紛，或因為旅游安全設施有瑕疵造成游客發(fā)生人身傷害事件，破壞了我國旅游市場秩序。

文化和旅游部因此印發(fā)私設“景點”問題專項整治工作方案，以進一步規(guī)范旅游市場秩序、保護生態(tài)環(huán)境、維護游客權益。

記者：當下私設“景點”現(xiàn)象為何泛濫？

馬麗紅：一是市場逐利行為。我國旅游資源豐富，人口眾多，隨著人民生活水平不斷提高，旅游業(yè)蓬勃發(fā)展，因此一些人通過私設“景點”以期掙快錢牟取利益。二是現(xiàn)有景點數(shù)量不足，旺季時人滿為患，門票價格高，景點及周邊食宿價格也會飆升，不僅降低了旅游舒適度，也提升了消費者的旅游成本。三是現(xiàn)有景點未能滿足消費升級的需要，各景點同質化嚴重，旅游項目缺乏創(chuàng)新，旅游體驗差，對資深游客吸引力不足。

支振鋒：私設“景點”的存在，與現(xiàn)有景區(qū)數(shù)量過少、景區(qū)價格過高、景區(qū)服務難以滿足旅游需要有關。特別是近年來隨著人們生活水平的提高，人民群眾越來越追求多元化、個性化的旅游體驗，比如自由行看路上的風景、夜晚在野外搭帳篷看星星，但現(xiàn)有的景區(qū)服務難以滿足這種旅游需求。

旅游主管部門和有關部門對旅游市場監(jiān)督管理不足，沒有對這些私設“景點”進行及時有效的查處。

另外，根據(jù)旅游法規(guī)定，我國的旅游業(yè)被界定為旅游事業(yè)，旅游業(yè)發(fā)展應當遵循社會效益、經濟效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則。國家鼓勵各類市場主體在有效保護旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源。利用公共資源建設的游覽場所應當體現(xiàn)公益性質。但在旅游實踐中，旅游業(yè)更多表現(xiàn)為一個旅游產業(yè)，偏離了旅游業(yè)原本的“事業(yè)”屬性，其公共性和公益性大受限制。由此導致的結果是，旅游事業(yè)產業(yè)化，個別地方把原本應該公益性開放的大好河山圈成旅游景區(qū)，景區(qū)價格過高、景區(qū)服務還不好，客觀上催生了私設“景點”現(xiàn)象。

記者：私設“景點”的走紅，也與網絡社交媒體的推廣有關，該怎樣看待在線旅游平臺的宣傳推介？

馬麗紅：互聯(lián)網時代，通過網絡進行廣告推介宣傳已經成為常態(tài)，一些游客通過網絡的便捷性、即時性、多樣性獲取各種信息，而這些廣告信息也會間接影響游客的行為選擇。平臺雖然不是廣告信息的發(fā)布者，但是也應對所發(fā)布的廣告信息盡到“審慎的審查義務”，這種審查義務介于完全的形式審查和實質審查之間，屬于高度的注意義務，即要求平臺按照專業(yè)人而非普通人的標準審查廣告。

簡單而言，平臺的審查義務主要包括：對相關信息進行查驗，比如信息發(fā)布人的身份證明文件、有效聯(lián)系方式等；對廣告信息內容進行合規(guī)審查，如所發(fā)布信息是否有違反法律、行政法規(guī)、違背公序良俗、侵犯他人知識產權等內容；對于被投訴、舉報的不實信息，平臺應當及時調查核實，必要時應予以刪除。

記者：如何從根源上治理私設“景點”問題？

支振鋒：要把旅游當成真正的事業(yè)，而不能僅僅窄化為旅游產業(yè)。一些地方不能動不動就把大好河山圈起來開發(fā)建設成景區(qū)收費，這不應該是旅游事業(yè)發(fā)展的全部，旅游事業(yè)的公共屬性和公益屬性應該得到體現(xiàn)。

從不斷滿足人民群眾對美好生活的需要出發(fā)，不斷完善旅游基礎設施和公共服務，吸引各地游客飽覽祖國大好河山，體驗不同地方的文化風俗，增長閱歷、增長見識，同樣需要強調旅游的公共屬性和公益屬性，而不是必須消費旅游產品和服務。因此，各地需要提供更多的旅游服務和游覽設施，吸引更多的游客參觀游覽，滿足旅游多元化、個性化需求。

開展私設“景點”問題專項整治工作非常有必要，但是專項整治工作不能“一刀切”，更不能對私設“景點”一關了之，而應該分類施策。對于一些設施和服務完善的私設“景點”（包括網紅打卡地），比如滿足生態(tài)保護和安全設施條件、進行規(guī)劃和環(huán)境評估的，通過法定程序開發(fā)建設成為正規(guī)景區(qū)。對于一些不符合正規(guī)景區(qū)要求的私設“景點”，比如不能滿足基本安全需要的、破壞生態(tài)的，依法嚴厲取締，依法追責相關責任人。

地方政府應該在旅游事業(yè)發(fā)展上算好“大小賬”。圈地建景區(qū)買票能夠拉動經濟，但這其實是“小賬”。在發(fā)展旅游產業(yè)的同時，更應該通過良好的基礎設施、高水平的公共服務，吸引全國甚至全世界更多的游客到訪。把旅游當作公共事業(yè)、公共服務來抓，對于拉動本地經濟、促進社會文化多元、滿足人民群眾精神文明需要，作用可能更大。而且，這樣的地方，對人才的吸引力也會增強，更有利于招才引智，為地方發(fā)展提供更豐富的“第一資源”，這才是“大賬”。

馬麗紅：根據(jù)文化和旅游部發(fā)布的《私設“景點”問題專項整治工作方案》在對私設“景點”進行嚴格執(zhí)法懲處的同時，也要建立長效機制。

實際上，私設“景點”問題頻生，與治理監(jiān)管難度大也不無關系。通常，景點在報相關部門批準時，可能涉及住房建設、生態(tài)環(huán)境、文化旅游、工商管理、城管執(zhí)法等多個部門，相關手續(xù)辦理程序煩瑣復雜，甚至部門之間還會互設前置。如果要提升監(jiān)管和治理效率，正如《方案》中提到的，需要各地文化和旅游行政部門、文化市場綜合執(zhí)法機構聯(lián)合自然資源、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管等相關部門，落實執(zhí)法責任。有關部門可以采用“聯(lián)席會議”制度，各部門統(tǒng)一認識、聯(lián)合辦公、聯(lián)合執(zhí)法，各個環(huán)節(jié)無縫銜接，方能起到良好的治理效果。

考慮到消費者不斷提升的旅游體驗要求，建議提升現(xiàn)有旅游景點服務能力，開發(fā)更多優(yōu)質旅游資源，以滿足市場的需求。

各地文旅部門可以挖掘一些戶外旅游資源，既不過度開發(fā)、保持其原生態(tài)特點，又有必要引導和安全保護措施，以滿足戶外旅游者的個性化需求。