國家發(fā)改委、國家能源局日前印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的實施意見》(下稱《意見》)，明確了加快電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的任務(wù)要求，并提出2020年底前，區(qū)域性交易機(jī)構(gòu)要和省(自治區(qū)、直轄市)交易機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化、交易規(guī)則有效銜接，要與調(diào)度機(jī)構(gòu)職能劃分清晰、業(yè)務(wù)配合有序。
電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行是行業(yè)關(guān)系的焦點(diǎn)話題。在2015年新一輪電改確定的“三放開、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”的總體思路中，“一獨(dú)立”即為“推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立，規(guī)范運(yùn)行”，這也被認(rèn)為是體現(xiàn)電力市場公平規(guī)范運(yùn)行的核心措施之一。換言之，《意見》出臺標(biāo)志著電改向總體目標(biāo)邁出了一大步。《意見》給出的改革重點(diǎn)和路徑是什么樣的?建立獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的電力交易機(jī)構(gòu)的難點(diǎn)在哪?又將如何實現(xiàn)?
股份制改造意義何在？
2019年的最后一天，北京電力交易中心舉行增資協(xié)議簽約儀式，共引入10家投資者，新增股東持股占比30%。國家電網(wǎng)公司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，愿以交易機(jī)構(gòu)股改為契機(jī)，與股東方在優(yōu)化電力交易機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)、營造公平競爭的電力市場環(huán)境等方面進(jìn)一步加強(qiáng)互信合作、實現(xiàn)共贏。
股份制改造是《意見》提出的推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的六項重點(diǎn)任務(wù)中唯一明確時間節(jié)點(diǎn)的一項。《意見》要求2020年上半年，北京、廣州兩家區(qū)域性交易機(jī)構(gòu)和省(自治區(qū)、直轄市)交易機(jī)構(gòu)中電網(wǎng)企業(yè)持股比例全部降至80%以下，2020年底前電網(wǎng)企業(yè)持股比例降至50%以下。
股份制改造究竟能為電力交易中心的獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行帶來怎樣的貢獻(xiàn)?中國社會科學(xué)研究院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟表示，交易機(jī)構(gòu)股份制改革的直接作用是投資主體多元化。從公司治理角度來看，投資主體的多元化有利于改革治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)營模式，“但這有個前提，即要明確交易機(jī)構(gòu)的經(jīng)營目標(biāo)及其在電力市場中的功能定位。”
“電力交易機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)給投資者的利潤回報空間在哪里呢?相比服務(wù)費(fèi)、會費(fèi)這些‘蠅頭小利’，投資者的熱情可能來自于電力交易機(jī)構(gòu)的‘權(quán)利’。”馮永晟直言，目前來看，要做到真正的獨(dú)立運(yùn)行難度很大，“如果電力交易機(jī)構(gòu)可以真正做到獨(dú)立運(yùn)行，那么就不會有這么多投資主體想要參與其中。投資者進(jìn)入電力交易機(jī)構(gòu)，至少可以避免被‘歧視’的風(fēng)險，從而在電量交易中取得某種優(yōu)勢地位。從這個角度來說，股份制改革會改善電量交易的公平性，但很難從根本上解決獨(dú)立運(yùn)行這一問題。”
究竟如何“獨(dú)立”？
股東數(shù)量的增加，對電力交易中心的治理來說無疑是一個進(jìn)步，但投資主體的多元化并不能直接與“獨(dú)立運(yùn)行”劃等號。“況且，所謂‘獨(dú)立’‘規(guī)范’本身就是模糊的概念。”馮永晟指出，“獨(dú)立的參照系是什么?評價是否規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)又是什么?回答這些問題需要頂層設(shè)計的統(tǒng)領(lǐng)，以及改革重點(diǎn)任務(wù)之間的協(xié)調(diào)。”
對此，一位不愿具名的電力行業(yè)專家認(rèn)為，電力交易機(jī)構(gòu)的獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行，并不是僅僅指向電網(wǎng)企業(yè)，而是所有的市場主體，任何一個市場主體都不應(yīng)該具有干預(yù)電力交易機(jī)構(gòu)行使職能的能力。
“電力交易機(jī)構(gòu)的獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行需要經(jīng)過復(fù)雜的系統(tǒng)性思考：如何避免把電力交易機(jī)構(gòu)設(shè)計為電網(wǎng)企業(yè)的計劃部門;電力現(xiàn)貨交易中如何處理調(diào)度機(jī)構(gòu)和電力交易機(jī)構(gòu)的職能關(guān)系;各個股東如何不影響電力交易機(jī)構(gòu)職能;電力交易機(jī)構(gòu)的監(jiān)管如何落到實處、落到責(zé)任單位;如何保證電力交易機(jī)構(gòu)成為其他市場主體的‘服務(wù)員’而非主管部門。電力交易機(jī)構(gòu)與電網(wǎng)、調(diào)度、股東、監(jiān)管、市場主體這‘五大關(guān)系’，都值得研究與思考。”該專家稱。
真正“獨(dú)立”的電力交易機(jī)構(gòu)應(yīng)具備何種特質(zhì)?馮永晟指出，信息公開是任何一個高標(biāo)準(zhǔn)電力市場都應(yīng)該具備的基本條件。前述專家也表示，在一些國家，電力交易機(jī)構(gòu)與股東交換的任何涉及市場交易的文件，都必須向市場主體無條件公開。“即使進(jìn)行了名義上的人、財、物分離，如果電力交易機(jī)構(gòu)運(yùn)行的內(nèi)部相關(guān)制度不是按照向市場管理委員會負(fù)責(zé)、為市場主體服務(wù)的原則來設(shè)計，那么獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行就仍將是一句空話。”
“現(xiàn)貨”市場建設(shè)是關(guān)鍵
新一輪電力體制改革2015年正式啟動至今，已經(jīng)迎來第六個年頭。無論是售電側(cè)改革還是輸配電價改革都取得了較大進(jìn)展，但為何時至今日，電力交易機(jī)構(gòu)的獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行改革才姍姍來遲?
“電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行是交易發(fā)展的結(jié)果，而非前提條件。”前述專家指出，2015—2018年，電力市場化交交易比例低、市場相對不活躍，而2019年國家放開全部經(jīng)營性發(fā)電計劃，市場化改革的信心在行業(yè)內(nèi)逐步增強(qiáng)，“在這種環(huán)境下，市場主體開始更加重視市場化交易，規(guī)劃、運(yùn)營的各項制度開始調(diào)整，那么電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的初步結(jié)果就水到渠成了。”
該專家指出，電力現(xiàn)貨市場建設(shè)推進(jìn)過程中看似“惹出”很多麻煩，核心原因在于，電力現(xiàn)貨市場建設(shè)才是電力市場化的門檻。“跨越這道門檻，必然引發(fā)貫穿效應(yīng)，所有不適應(yīng)市場化要求的電力運(yùn)行、價格制度等舊有的問題和麻煩都暴露出來，而這并不是電力現(xiàn)貨市場本身的問題。所以，未來電力交易機(jī)構(gòu)如何獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行，反而取決于電力現(xiàn)貨市場建設(shè)。如果電力現(xiàn)貨市場能夠穩(wěn)定運(yùn)行，配套的中長期交易機(jī)制能夠調(diào)整到位，容量市場、金融衍生品市場均能有序建設(shè)，那么電力交易機(jī)構(gòu)的獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行就會進(jìn)入新的階段。”
